A veces la urgencia y el día a día no nos permite ver más allá de la resolución de los conflictos y los “fuegos” diarios, pero tan importante es arreglar los baches como planificar la acción a uno, cinco o diez años vista.
La pandemia nos ha hecho replantearnos muchas cosas, ya hablamos hace algún tiempo del despilfarro en infraestructuras y en otro artículo el caso de la Comunidad de Madrid, pero hoy querría llamarles la atención sobre un pequeño informe de la FEDEA de este mismo año, sobre el futuro de las infraestructuras, precisamente después de nacionalizaciones de radiales, pandemias y una necesidad imperiosa de reducir el crecimiento desbocado de la deuda pública.
COMO NOS AFECTAN LAS INFRAESTRUCTURAS
Parece algo muchas veces ajeno, pero el informe indica que “la provisión de infraestructuras afecta de una manera muy directa a la calidad de vida de los ciudadanos, consume recursos significativos y no depende exclusivamente de las decisiones que tome el sector privado de la economía”.
Es cierto que en la mayoría de los casos son empresas privadas las que construyen, mantienen y operan las redes de transporte o las infraestructuras hidráulicas, sin embargo, el Estado desempeña un papel central mediante una intervención que abarca desde la planificación de las mismas hasta el diseño de los mecanismos de participación privada, es la llamada política de infraestructuras.
Sin embargo, según el informe, la iniciativa privada decide en muchos casos por su cuenta qué infraestructuras construir, y pone como ejemplo los supermercados. Los hay diferentes cadenas, con precios competitivos y con una localización que permite a la gran mayoría de los ciudadanos un alto grado de accesibilidad a los productos de primera necesidad cerca de su casa y con un alto grado de competencia.
El mercado ha resuelto el problema razonablemente bien a pesar de la complejidad que supone la provisión de una red física de esa naturaleza y la complicada logística de su funcionamiento.
LAS GRANDES OBRAS PUBLICAS
Según el estudio, en otras infraestructuras básicas como las grandes obras hidráulicas y las redes de transporte, el Estado tiene un papel esencial que desempeñar, incluso en el caso de que el sector privado construya u opere parte de la red o la mantenga mediante contratos. Tanto para el agua como para el transporte, el sector público ha de planificar y evaluar si los proyectos son socialmente rentables.
Según indica el informe:
“Con independencia de su signo político, los gobiernos españoles de las últimas décadas, no han resuelto bien las tareas de planificación y de evaluación que les corresponden en este ámbito. Tampoco se ha acertado en el diseño del modelo de colaboración con el sector privado o de los mecanismos de financiación de ciertas infraestructuras. Evidencia de desajustes en este sentido son, por ejemplo, los problemas que se observan en el ciclo integral del agua y las infraestructuras de transporte, donde se han construido obras inútiles o no se están realizando satisfactoriamente las necesarias operaciones de mantenimiento.”
El estudio plantea una revisión, respecto al papel que desempeñan tanto el sector privado como el Estado, y cómo debe articularse la relación entre ambos.
UNA POLÍTICA QUE NO HA FUNCIONADO BIEN
Según el informe, la política de infraestructuras que han seguido los gobiernos españoles durante las últimas décadas presenta carencias y desequilibrios importantes que, en buena parte, tienen su origen inmediato en la falta de planificación y en la desatención a los criterios económicos en beneficio de la rentabilidad política a la hora de seleccionar los proyectos a realizar. El resultado de estos déficits ha sido una política disfuncional, caracterizada por llamativos contrastes entre unos equipamientos y otros.
ALTA VELOCIDAD FERROVIARIA
Como todos sabemos, hemos invertido enormes cantidades de recursos en la construcción de infraestructuras punteras que resultan redundantes o excesivas en relación con las necesidades existentes a la vez que tenemos déficits de equipamientos necesarios en otras áreas y descuidamos el mantenimiento de redes esenciales de transporte o de distribución y depuración de aguas.
Los ejemplos son de sobra conocidos, tenemos la segunda red más extensa del mundo de ALTA VELOCIDAD en términos absolutos y la primera si se tiene en cuenta la población a la que atiende. Pero estos lujos tienen otra cara:
La construcción de las redes de alta velocidad ha exigido unas inversiones de más de 50.000 millones de euros que han disparado la deuda de ADIF hasta alcanzar los 18.000 mill. -€ y su carga de intereses, que ya absorbe el 60% de los ingresos totales de la entidad.
Una inversión que en ocasiones multiplica el precio del autobús (y por eso no se utiliza) y que por el contrario ya estaban cubiertas por una tupida red de aeropuertos que se autofinanciaba sin recurso a fondos públicos, y que ya antes de la pandemia había perdido una parte significativa de su tráfico.
Todos los análisis coste-beneficio de las líneas ya existentes y previstas de alta velocidad concluyen que su rentabilidad financiera y social es negativa, pero hasta el momento se mantienen las previsiones de continuar ampliando la red, incluso en zonas donde la demanda claramente no lo justifica.
No sólo se ha invertido ignorando la metodología de evaluación económica de inversiones, sino que además no se han conseguido las desviaciones de tráfico de la carretera al tren que se perseguían.
CARRETERAS, PUERTOS Y AEROPUERTOS
En la misma línea, disponemos también de la red más extensa de AUTOPISTAS de toda Europa y la tercera del mundo después de China y Estados Unidos, muchas de ellas infrautilizadas.
enemos Aeropuertos en casi cada capital de provincia, con solapamientos entre sus zonas de influencia, cuyo mantenimiento a medio gas se compensa con BARAJAS o EL PRAT; con muchos con un vuelo diario, cuando no vacíos como Ciudad Real ó Castellón.
COSTE DE OPORTUNIDAD
En contrapartida, existen grandes déficits de inversión en otras áreas, incluyendo los cercanías y transporte de mercancías y de recursos hídricos, así como una crónica desatención al mantenimiento de muchas infraestructuras hidráulicas y de transporte.
Según la Asociación Española de la Carretera (AEC), la red viaria española acumula un déficit de inversión en mantenimiento del orden de los 7.000 millones de euros.
Según el informe, en España no ha existido nunca una planificación global centrada en cómo satisfacer las necesidades de transporte del país, sino una superposición de planes parciales sin conexión entre sí, motivados más por el deseo de utilizar la obra pública con fines electorales que por criterios técnicos. Los gobiernos autonómicos presionan a favor de que el Gobierno central financie, incluso con subvenciones comunitarias, infraestructuras locales de dudosa rentabilidad para el conjunto del país, y que tienen un coste de mantenimiento que sí que tenemos que abonar todos.
PRINCIPIOS ECONÓMICOS PARA UNA REFORMA
Establece entonces el informe de la FEDEA una serie de principios generales para corregir estos fallos de muchos millones de euros con CISTE DE OPORTUNIDAD.
1. El mercado no puede resolver por sí solo todos los problemas asociados a la provisión de infraestructuras. Hay que delimitar de manera nítida el papel del Estado y el de la iniciativa privada si queremos obtener lo mejor de ambos. El sector público es responsable del diseño de las redes de transporte, ha de impulsar obras que, no siendo financieramente rentables, sí son deseables desde una perspectiva social, y, por último, sigue siendo responsable de la regulación de las infraestructuras,
2. La política de infraestructuras debe partir del análisis de los problemas que hay que resolver o de las necesidades sociales que se necesita cubrir, y no de un listado de ocurrencias sobre posibles proyectos o de criterios ad hoc de equidad territorial en el reparto de la obra pública. Las necesidades sociales son el fin, los proyectos son los medios y han de tratarse como tales. No vale un proyecto vistoso, sin un examen riguroso de sus costes y beneficios sociales. Las actuaciones puntuales y descoordinadas deben ser sustituidas por una estrategia dirigida a dotar, por ejemplo, al conjunto de la nación de un sistema hidrológico y de redes de transporte eficientes,
3. La correcta planificación de las infraestructuras exige seleccionar proyectos en igualdad de condiciones dentro de un marco de fondos públicos limitados. El criterio básico que ha de guiar tal selección es el beneficio social neto.
4. La correcta tarificación de las infraestructuras implica generalmente el pago por uso cuando este es viable y la internalización de las externalidades positivas y negativas asociadas a su construcción y uso. Las infraestructuras hay que pagarlas, la única cuestión es quién lo hace. El pago por uso es más equitativo que la financiación con cargo al presupuesto público porque paga el beneficiario. El pago por uso es también más eficiente, especialmente si los precios reflejan todos los costes relevantes,
5. Los incentivos importan. Los agentes económicos responden a ellos y lo hacen de una forma predecible. Ha de tenerse en cuanta a la hora de diseñar instituciones, reglas y políticas que ayuden a alinear los intereses particulares con los generales, como se ha puesto de manifiesto en la construcción de autopistas de peaje sin tráfico para justificarlas.
ALGUNAS PROPUESTAS CONCRETAS
Los principios recogidos en el informe de la FEDEA sugieren las siguientes propuestas que ayudarían a mejorar nuestra política de infraestructuras.
PROPUESTA 01.- REVISAR LA ESTRUCTURA DE GOBERNANZA
Al Estado le corresponde la planificación de las redes hidrológicas y de transporte. Esta planificación ha de hacerse con una visión de conjunto, partiendo de las necesidades sociales que se pretende cubrir y ha de tener en cuenta que existen varias formas posibles de hacerlo, con costes y beneficios diferentes, que pueden ser parcialmente complementarias entre sí.
Esta perspectiva de conjunto no emerge de manera natural de la estructura tradicional del Ministerio de Fomento o de Transportes, basada en una rígida división del trabajo entre una serie de direcciones generales “unimodales” (carreteras, ferrocarriles, aviación y marina mercante) que tienden a operar de manera casi independiente y en las que prima la perspectiva ingenieril. Para que una planificación global sea posible, sería necesario crear unidades de planificación estratégica. …” habría que añadirles dos complementos importantes que deberían trabajar con criterios técnicos y situarse también fuera de la cadena ordinaria de mando de los Ministerios afectados. El primero sería una AGENCIA TÉCNICA INDEPENDIENTE DE EVALUACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS que se encargaría de realizar un análisis coste-beneficio riguroso de los proyectos para estimar su rentabilidad social. La agencia no decidiría qué proyectos se ejecutan, pero sus informes servirían para cribarlos, de forma que sólo aquellos que alcanzasen un nivel predeterminado de rentabilidad podrían aspirar a recibir financiación pública. La segunda unidad auxiliar sería una ENTIDAD INDEPENDIENTE ENCARGADA DE ADJUDICAR Y GESTIONAR LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN para la participación privada en la gestión de las grandes infraestructuras.”
PROPUESTA 02.- PRIORIZAR EL MANTENIMIENTO Y SU FINANCIACIÓN EFICIENTE
La segunda propuesta consiste en prestar una mayor atención al mantenimiento frente a la construcción de obra nueva. Una de las grandes prioridades ha de ser el diseño de mecanismos eficientes para la financiación de sus necesidades de mantenimiento.
En los próximos años irán caducando las concesiones existentes de autopistas. Una propuesta de financiación para el mantenimiento de la red viaria consiste en extender los peajes a toda la red de alta capacidad, incluyendo las autovías. Puesto que el grueso de la red ya está construida y amortizada, no resulta necesario recuperar la inversión y los peajes pueden ser modestos. Su estructura podría incorporar tres componentes:5
- un peaje de mantenimiento que reflejaría el daño causado por el vehículo, calculado en función del peso por eje, el número de ejes y la distancia recorrida;
- un peaje para el resto de los costes de mantenimiento y operación que no dependen del tipo de vehículo y cuya cuantía sería muy baja y
- finalmente, un peaje puntual por congestión en las zonas y franjar horarias en las que se requiera.
Los usuarios encaran los verdaderos costes de utilizar la red viaria, con lo que se incentiva su uso cuando los beneficios percibidos por el usuario superan a tales costes y se desincentiva en caso contrario. Si el usuario no ve la carga que impone a los demás en costes de mantenimiento, en contaminación y en aumento de la probabilidad de accidente, elegirá un tipo de vehículo adecuado para él, pero inadecuado para la sociedad, e igualmente ocurrirá, por ejemplo, con la ruta elegida y el día o la hora de viaje. Además, la utilización de peajes permite evitar la introducción de impuestos directos e indirectos que generan distorsiones adicionales.
PROPUESTA 03.- REVISAR EL MARCO QUE REGULA LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA
Hay tres modelos para la participación privada en la construcción, mantenimiento y operación de las infraestructuras: la provisión pública directa, las asociaciones público- privadas y la privatización. El problema de la primera es que la iniciativa privada construye lo que se le pide sin importarle la demanda posterior y sin involucrarse en la mejor manera de enfocar la construcción y el mantenimiento.
La privatización se sitúa en el polo opuesto y deja expuesto al propietario a los incentivos del mercado con sus correspondientes penalizaciones por los errores que se comentan.
En muchos casos, lo más eficiente no es que el Estado construya y gestione directamente las infraestructuras, sino que las “subcontrate” al sector privado mediante concesiones administrativas.
Estas concesiones han de diseñarse con cuidado, buscando un reparto de riesgos entre las partes que genere los incentivos correctos. El caso de las compensaciones del Estado a las concesionarias de las autopistas quebradas nos muestra que la inclusión de cláusulas como la responsabilidad patrimonial de la administración eliminó el papel de filtro de malos proyectos que la iniciativa privada ejerce en condiciones habituales. El reparto de riesgos es la clave.
CONCLUSIONES
Según el informe, a pesar de que la dotación de infraestructuras española está por encima de la media europea, su mantenimiento se ha descuidado a la vez que se realizaban grandes inversiones en obras de dudosa rentabilidad social. La irreversibilidad de este tipo de inversiones convierte en inútil el lamentarse por los errores del pasado.
El problema inmediato es hacer frente a la reposición y al mantenimiento de un conjunto de redes e instalaciones de alto coste que acumulan déficits importantes.
Los diferentes gobiernos que construyeron las redes básicas ignoraron los criterios económicos que han de guiar la planificación y financiación de estas infraestructuras, construyendo elefantes blancos y retrasando la aplicación de los principios económicos que la propia Comisión Europea recomienda: el pago por uso y el que contamina paga.
Muchas obras se construyen sin una evaluación económica seria, fruto de equilibrios políticos con alto coste social, de presiones y acuerdos que dejan la racionalidad económica al margen.
La conclusión principal es que para evitar nuevas ineficiencias y cargas a los contribuyentes hay que modificar el ciclo completo de intervención del gobierno, reforzando la planificación, separando las tareas de evaluación económica del ámbito político de selección de los proyectos mediante la creación de una agencia independiente de evaluación y estableciendo la obligatoriedad de aprobar sólo proyectos que superen un umbral mínimo de rentabilidad social, introduciendo tarifas y peajes que reflejen los costes reales de los servicios, incluyendo tanto sus costes directos como las externalidades que generan, modificando en profundidad el sistema de participación privada con un reparto más eficiente de los riesgos entre los distintos agentes, que permita seleccionar los mejores proyectos y minimizar costes.
¿Y usted, cuando este año 2021 vea subir los impuestos y tenga que pagar más a hacienda, aunque haya ganado mucho menos, esté en un ERTE o ya en ERE, qué opina?
BIBLIOGRAFÍA
Algunas propuestas para una revisión de la política de infraestructuras Ginés de Rus (ULPGC y Fedea) Ángel de la Fuente (Fedea e Instituto de Análisis Económico, CSIC) Julio de 2020 Fedea Policy Papers – 2020/17.
Santiago Durán García
Arquitecto Técnico (UPM)
MDI Máster En Dirección Inmobiliaria (UPM)
EEM Gestor Energético Europeo (UPM European Energy Manager)
M. 618.519.717
www.sduran.es /santiagodurangarcia@gmail.com /LinkedIN Santiago Durán