Según un estudio realizado ya en Enero de 2011, las autopistas planteadas por sucesivos gobiernos eran inviables, y su rescate nos va a costar un total de 3700 millones de Euros, en un baile de cifras de entre 2.000 millones que defendía el Gobierno y los 5.000 millones que estima SEOPAN, y que se llevan barajando desde el 2011.
PERO ¿POR QUÉ HAN FRACASADO Y DE QUIÉN ES LA CULPA?
Las concesiones de autopistas en concurso y que asumiría el Estado en caso de quiebra son la Madrid-Toledo (AP-41), Ocaña-La Roda (AP36), Cartagena-Vera y M-12 Eje Aeropuerto, así como las radiales madrileñas R-2, R-3, R-4 y R-5.
La M-12, la AP36 y la R3/R5 ya están en liquidación, aunque con la última de ellas está pendiente que se dicte una sentencia que la deje sin efecto, como ya ocurrió en el caso de Ciralsa (Circunvalación de Alicante), cuya liquidación fue rechazada recientemente por la Audiencia de Madrid.
El Tribunal de Cuentas ha cifrado en 3.718 millones de euros el coste total del rescate de las autopistas radiales, en concepto de Responsabilidad Patrimonial de la Administración (RPA) por el carácter fallido de las concesiones y la reversión de los activos a manos públicas. Según ha anunciado el ministro de Fomento, Íñigo de la Serna, el rescate se producirá en los primeros meses de 2018 y la inatención del Gobierno es volver a licitar las autopistas a lo largo del próximo año, «sin que pase mucho tiempo entre la liquidación y la nueva licitación, para poder compensar con los ingresos que genere su adjudicación el importe que suponga la responsabilidad patrimonial de la Administración (RPA)».
El ministro cifró en diciembre pasado la deuda en unos 3.400 millones de euros y en abril en «menos de 3.000 millones». El Tribunal de Cuentas eleva la cifra hasta los 3.718 millones de euros. A esta cantidad habrá que sumar las «indemnizaciones por expropiaciones de terrenos que el Estado tuviera que abonar en virtud de resoluciones judiciales que se puedan producir en futuros ejercicios», según el órgano fiscalizador. Por la nueva licitación, sin embargo, el Gobierno espera obtener unos 700 millones de euros.
EL ORIGEN
España es un país con gran experiencia en el desarrollo de autopistas de peaje. Desde que en 1967 se realizaran las primeras adjudicaciones, el contenido de los contratos de concesión se ha ido completando. Esto ha incrementado la seguridad jurídica de las relaciones entre los sectores público y privado. Ante la grave situación financiera en la que se encuentran actualmente las sociedades concesionarias de autopistas, la Administración ha decidido volver a intervenir.
Según se explica en el interesantísimo artículo LA INTERVENCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN ANTE LAS DIFICULTADES FINANCIERAS DE LAS SOCIEDADES CONCESIONARIAS DE AUTOPISTAS DE PEAJE DE MARÍA DE LOS ÁNGELES BAEZA MUÑOZ Y JOSÉ MANUEL VASSALLO MAGRO, con la llegada al poder del Partido Popular se elaboró un Plan de Infraestructuras de Transporte (PIT) que apostaba por el incremento de las asociaciones público-privadas, utilizando el esquema de concesión de obra pública, a fin de aumentar el ritmo de financiación de infraestructuras sin comprometer los criterios macroeconómicos de convergencia de la Unión Europea, que imponían una considerable reducción del déficit público.
| EN LOS OCHO AÑOS DE GOBIERNO DEL PARTIDO POPULAR SE LLEGARON A ADJUDICAR HASTA QUINCE NUEVOS TRAMOS DE CONCESIÓN DE AUTOPISTAS. |
La vuelta del Partido Socialista al poder frenó el ritmo de adjudicaciones. No se adjudica ningún tramo nuevo desde el año 2006, en el que se otorgó la autopista Alto de las Pedrizas-Málaga.
Esta evolución en las adjudicaciones de autopistas permite identificar tres períodos claramente diferenciados. Un primer período que abarca desde 1967 a 1975, un segundo período desde 1976 a 1995, y un tercer período que va desde 1996 a 2006.
PLANIFICACIÓN DE LOS PROYECTOS DE AUTOPISTAS
Cuando los licitadores acuden a los concursos para la construcción, conservación y explotación de las autopistas deben presentar un plan económico-financiero del proyecto. Este plan es un documento que forma parte de su oferta. Aunque la legislación no lo ha recogido expresamente, el plan económico-financiero DEBE VINCULAR A LAS PARTES QUE FIRMAN EL CONTRATO DE CONCESIÓN. El concesionario se debe comprometer a desarrollar el proyecto de inversión con arreglo a su oferta.
El plan económico-financiero recoge las previsiones sobre la evolución de todas las variables económicas y financieras (inversiones, ingresos de explotación, costes financieros, etc.).. Actualmente es el artículo 115 de la Ley de Contratos del Sector Público el que determina el contenido del plan económico-financiero.
DONDE ESTÁ EL ERROR MAYÚSCULO
Las previsiones de la demanda de tráfico son uno de los pilares básicos del proyecto. Del volumen de tráfico dependen los ingresos generados y, en consecuencia, la viabilidad del proyecto.
En el Cuadro 1 se recoge cuál ha sido el comportamiento del tráfico previsto frente al tráfico real de las autopistas de peaje adjudicadas por la Administración central. El tráfico previsto se ha extraído del plan económico-financiero presentado por el grupo promotor que finalmente resultó adjudicatario de cada concesión.
El ratio relaciona la diferencia entre el tráfico real y previsto. Es decir, un ratio del 38% indica que el tráfico real es un 38% superior al tráfico previsto en la oferta. Por el contrario, un ratio del –38% indica que el tráfico real es un 38% inferior al previsto.
Los resultados muestran que las previsiones de tráfico de todas las autopistas han sido sobreestimadas. Solamente los tramos Málaga-Estepona-Guadiaro y Alicante-Cartagena han llegado a aproximarse a las previsiones en los primeros años de explotación.
Estos resultados ponen de manifiesto que las previsiones de tráfico establecidas en los planes económico-financieros se sobreestiman mucho.
| EL MODELO DE CONCESIÓN ESPAÑOL ADOLECE DE UN GRAVE PROBLEMA: LOS ESTUDIOS DE TRÁFICO SE INCUMPLEN DESDE HACE CUARENTA AÑOS. |
PRINCIPIO DE EQUILIBRIO ECONÓMICO DE LA CONCESIÓN
El término surge por la necesidad que tienen las partes intervinientes en este contrato de que se mantengan las condiciones acordadas inicialmente.
El concesionario tiene derecho a que se mantenga el equilibrio económico de la concesión, pero no su equilibrio económico-financiero. El riesgo financiero tiene que ser asumido por el concesionario.
El reequilibrio de la concesión es bidireccional, aplicándose en beneficio tanto del concesionario como de la Administración. Desde el año 2003 es posible introducir cláusulas en los contratos para repartir el riesgo de demanda entre el concesionario y la Administración.
La legislación determina cuáles son los SUPUESTOS EN LOS QUE LA ADMINISTRACIÓN DEBE RESTABLECER EL EQUILIBRIO ECONÓMICO del contrato; éstos son:
a) Cuando la Administración modifique, por razones de interés público, las condiciones de explotación de la obra (ius variandi).
b) Cuando causas de fuerza mayor o actuaciones de la Administración (factum principis) determinen de forma directa la ruptura sustancial de la economía de la concesión. Por ejemplo, la construcción de una autovía paralela a una autopista.
c) Cuando se produzcan los supuestos establecidos en el propio contrato para su revisión. No es causa de reequilibrio, por tanto, la ocurrencia de circunstancias imprevisibles.
Las consecuencias del restablecimiento del equilibrio económico de la concesión pueden ser las siguientes:
a) La prórroga del plazo de concesión, igual o inferior al retraso ocasionado en la ejecución de las obras por fuerza mayor o causa imputable a la Administración. Si además, aumentan los costes debido al retraso ocasionado por causa de fuerza mayor, se ajustará el plan económico-financiero. Si no se puede continuar con la realización de las obras por fuerza mayor, se resolverá el contrato con abono total de las obras ejecutadas y de los mayores costes incurridos por el endeudamiento con terceros.
b) La modificación de las tarifas, reducción del plazo concesional y cualquier cláusula de contenido económico.
c) La prórroga del plazo concesional por un período que no exceda en un 15% su duración inicial, si se debe a fuerza mayor o actuaciones de la Administración, y la retribución del concesionario proviene en más de un 50% de tarifas abonadas por los usuarios.
En España, las concesiones de autopistas más antiguas fueron renegociadas a los ocho años por término medio desde su adjudicación, y solamente en algunas ocasiones se publicó la causa que motivó esos procesos de renegociación (Baeza, 2008). Entre las causas publicadas, se han alegado las de mejorar las comunicaciones, solucionar problemas de congestión, favorecer el tráfico, conseguir que se cumpla el proyecto de construcción, etc.
Los procesos de renegociación terminaron afectando principalmente a las tarifas, el plazo de concesión (Cuadro 2), los beneficios económico-financieros de la concesión, y la construcción, conservación y explotación de algún tramo nuevo.
Hasta finales del año 2010, solamente tres de las adjudicaciones más recientes habían sido oficialmente renegociadas. Destacaba la renegociación de la Radial 4 por el hallazgo de un yacimiento arqueológico y el cambio de trazado para no hacer inviables las obras de un Proyecto de Actuación Urbanística.
Sin embargo, las últimas adjudicaciones, especialmente los accesos a Madrid, llevan experimentando desde su entrada en operación importantes problemas. Por una parte, los volúmenes de tráfico son muy inferiores a los previstos, lo que se ha acentuado en los últimos años por la situación de crisis económica. Por otra parte, se han producido importantes sobrecostes de expropiación de los terrenos debido a que el Tribunal Supremo entendió que las autopistas son sistemas generales viarios que «no cabe duda» están destinados a crear ciudad debido a la existencia de evidentes expectativas urbanísticas y la notoriedad de la escasez de suelo en la Comunidad de Madrid (STS de 21 de julio de 2008).
Esta situación motivó que los Presupuestos Generales del Estado para el año 2010 recogieran la necesidad de instrumentar medidas para reequilibrar las concesiones en crisis debido a que los sobrecostes de expropiación y los bajos niveles de tráfico comenzaban a poner en peligro la viabilidad de la colaboración del sector privado en la financiación de infraestructuras.
LA MEDIDA APROBADA FUE EL OTORGAMIENTO DE PRÉSTAMOS PARTICIPATIVOS CUYA DEVOLUCIÓN DEPENDÍA DE LOS INGRESOS GENERADOS. PARA QUE LAS SOCIEDADES CONCESIONARIAS GENERASEN INGRESOS QUE PERMITIESEN DEVOLVER EL PRINCIPAL Y LOS INTERESES, SE PREVIERON AMPLIACIONES DEL PLAZO CONCESIONAL O ELEVACIONES EN LAS TARIFAS.
En base a ello, se ha procedido a la modificación de los términos de la concesión R-2, ampliándose su plazo en más de 14 años e incrementando las tarifas. La concesión R-3 y R-5 también tiene autorización para aplicar un incremento extraordinario de tarifas. La finalidad es que las sociedades concesionarias Henarsa y Accesos de Madrid generen ingresos suficientes para compensar el importe por obras adicionales y que puedan atender los préstamos participativos otorgados por expropiaciones.
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN
El artículo 247 de la Ley de Contratos del Sector Público establece una garantía en caso de resolución anticipada de la concesión, que coloquialmente se ha venido denominando «RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN».
Esta responsabilidad supone que, en caso de resolución, la Administración tiene que abonar al concesionario el importe de las inversiones realizadas para la expropiación de los terrenos, la ejecución de las obras de construcción y la adquisición de otros bienes necesarios para la explotación de la obra objeto de concesión. A estas inversiones se tendría que descontar el grado de amortización en función del tiempo que restase para el término de la concesión, y lo establecido en el plan económico-financiero.
NO OLVIDEMOS QUE ESTE PLAN FORMABA PARTE DEL CONCURSO, Y SE ADJUDICÓ A LA EMPRESA GANADORA DEL MISMO
Las entidades financieras valoran esta responsabilidad de modo muy positivo, ya que les garantiza que, en caso de resolución anticipada, el concesionario tendrá derecho a recibir una cantidad importante de la Administración pública.
Esta cantidad queda prendada en los contratos financieros, de modo que garantiza en gran medida la devolución de la deuda.
En caso de resolución del contrato por el rescate de la explotación de la obra o por imposibilidad de su explotación como consecuencia de acuerdos de la Administración, se tiene que indemnizar al concesionario por los daños y perjuicios ocasionados.
Como consecuencia de esa responsabilidad, la Administración tendría que pagar una suma importante al concesionario en caso de concurso de la sociedad que afectaría directamente al déficit público. Esta situación incentiva a la Administración a no dejar que las sociedades concesionarias entren en concurso de acreedores y, en consecuencia, a que siempre tenga la voluntad de renegociar los contratos cuando la economía de la concesión no funciona como se preveía en un principio.
LUEGO LAS METEDURAS DE PATA DE UNOS POCOS, LAS PAGAMOS TODOS
Los licitadores, al internalizar ese efecto, presentan ofertas demasiado agresivas en los concursos con la esperanza de que el contrato sea renegociado con posterioridad. De hecho, la experiencia en España demuestra que, por lo general, los licitadores acuden a los concursos con ofertas excesivamente optimistas.
Este efecto no favorece la competencia, puesto que puede resultar ganador de una concesión el licitador más agresivo en lugar del licitador más eficiente, lo que perjudica al interés general por el que tiene que velar la Administración.
SOLUCIÓN
Desde que se adjudicaron las primeras concesiones, los cambios normativos han sido importantes. El contenido de la planificación presentada por los licitadores a los concursos es cada vez más completa; sin embargo, las ofertas siguen siendo tan optimistas o más que hace cuarenta años.
La historia del sector muestra que las concesiones más antiguas ya fueron renegociadas y sus plazos de concesión ampliados. Esta actitud de la Administración a renegociar las concesiones creó un precedente para las siguientes licitaciones.
Los licitadores acudieron a los concursos de las nuevas concesiones con ofertas muy agresivas. Los promotores de los proyectos de las nuevas autopistas confiaban en que, transcurridos unos años, podrían renegociar los términos de sus contratos con la Administración, puesto que ésta ya lo había hecho con anterioridad en numerosas ocasiones.
Además, la cuantía a la que asciende la responsabilidad patrimonial de la Administración es lo suficientemente grande como para no dejar que las sociedades entren en concurso y se incremente el déficit público.
Todo ello parece indicar que las nuevas renegociaciones se preveían desde el inicio por las fuertes sobreestimaciones del tráfico. Tráfico que en las nuevas autopistas ha estado muy por debajo de lo esperado.
Por otra parte, a la Administración le faltó prudencia a la hora de valorar objetivamente las ofertas presentadas debido a la fuerte presión política por adjudicar las infraestructuras cuanto antes, y al menor coste inicial posible, que no coste total en el ciclo de proyecto, por lo que éste y no otro debería ser el criterio de adjudicación que primara en cualquier oferta por nuevas autopistas de peaje, como se plante una nueva Radial para lela a la A-1.
EL SISTEMA CONCESIONAL ESPAÑOL ESTÁ VICIADO. LA PRESENTACIÓN DE OFERTAS AGRESIVAS GENERA INCUMPLIMIENTOS DE LOS CONTRATOS QUE, ACOMPAÑADOS DE RENEGOCIACIONES OPORTUNISTAS, PERJUDICA GRAVEMENTE A LA SOCIEDAD.
Siempre que el sector privado se enfrente a un proceso de adjudicación competitivo y perciba que la Administración está dispuesta a renegociar, el sector privado continuará presentando propuestas optimistas, el paracaídas lo pone la administración pública, con la espada de Damocles de tener que rescatar y aumentar el déficit.
EN RESUMEN
Es decir, que lo que no suframos en infraestructuras, lo terminaremos pagando de nuestras pensiones, eso si quedan. Las autopistas de peaje son proyectos pensados para ser financiados por sus usuarios, no por los contribuyentes, esto debería ser claro, el peaje lo paga el que lo usa.
En primer lugar, DEBERÍA REVISARSE LA GARANTÍA DENOMINADA «RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN» POR LOS INCENTIVOS NEGATIVOS QUE ESTA TIENE.
Para ello, resulta esencial diseñar nuevas garantías que protejan a las entidades financieras frente a la terminación anticipada del contrato sin que se creen incentivos inadecuados en la licitación.
En segundo lugar, LA ADMINISTRACIÓN DEBERÍA LLEVAR A CABO ESTUDIOS DE TRÁFICO INICIALES MÁS OBJETIVOS QUE LE SIRVAN PARA VALORAR QUÉ EMPRESAS ESTÁN LICITANDO DE MANERA AGRESIVA Y PENALIZARLAS ADECUADAMENTE.
En tercer lugar, ES NECESARIO INCREMENTAR LA TRANSPARENCIA A LOS USUARIOS Y CONTRIBUYENTES EN LAS RENEGOCIACIONES.
Ellos son los que en la mayoría de los casos tienen que pagar los errores cometidos, a día de hoy 3700 millones de euros.
BIBLIOGRAFÍA
La intervención de la Administración ante las dificultades financieras de las sociedades concesionarias de autopistas de peaje.
Autores:
MARÍA DE LOS ÁNGELES BAEZA MUÑOZ
Universidad de Granada Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales Campus Universitario de Cartuja s/n.
JOSÉ MANUEL VASSALLO MAGRO
Universidad Politécnica de Madrid E.T.S. Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. Sede TRANSyT
Santiago Durán García
Arquitecto Técnico (UPM)
MDI Máster En Dirección Inmobiliaria (UPM)
EEM Gestor Energético Europeo (UPM European Energy Manager)
M. 618.519.717
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